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汪恕诚在全国水库安全度汛工作电视电话会议上的讲话

作者:国家防总副总指挥、水利部部长 汪恕诚  来源:中国水利网  点击数:1552   www.88807.com:2004-6-3  

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落实责任 科学防控

切实做好水库安全度汛工作

——在全国水库安全度汛工作电视电话会议上的讲话

国家防总副总指挥、水利部部长 汪恕诚

(二○○四年五月三十一日)

同志们:

当前全国大部分省份已相继进入汛期,部分水库(含水电站)已经拦洪运用。水库度汛安全直接关系到人民群众的生命财产安全和社会经济的稳步发展。2004年是我国完成国民经济十五计划的关键一年,也是全面推进建设小康社会、加快社会主义现代化建设的重要一年,确保水库度汛安全意义重大。这次全国水库安全度汛工作电视电话会议主要是总结近年来全国水库防汛保安工作经验,分析面临的形势,认真贯彻国家防总今年第一次会议精神,进一步明确今年水库安全度汛的任务和要求。刚才,陕西、山东、湖北、广东四省就做好水库度汛安全工作进行了会议交流,下面我讲几点意见:

一、总结经验,增强做好水库安全度汛工作的信心

我国是世界上水旱灾害最严重的国家之一。新中国成立以来,党中央、国务院十分重视防汛抗旱工作,开展了大规模的江河整治和水利工程建设,修建了大量的水库工程。截止2002年底,我国已建成各类水库 85288座,总库容达到5594亿立方米,其中大型水库487 座、中型水库2955座。这些水库在防洪、灌溉、发电、城乡供水、航运和水产养殖等方面发挥了巨大的作用,取得了显著的经济和社会效益。仅从2003年水库防洪效益看,全国各类水库拦蓄洪水447亿立方米,减免受灾人口1.1亿人,减免受灾面积355万公顷,减免县级以上城市进水445个,直接减灾效益达1130亿元。

在历年水库安全度汛工作实践中,各级政府、防汛抗旱指挥部和水库工程管理单位在确保水库安全运行、最大限度减轻水旱灾害损失、确保人民群众生命财产安全和维护社会安定方面,积累了许多成功的经验,形成了一些行之有效的做法。概括起来,主要有以下几点:

一是建立并落实了水库防汛安全责任制。水库度汛保安涉及面广,是一项十分复杂、责任十分重大的工作。各地认真落实以行政首长负责制为核心的水库防汛安全责任制,通过层层签订责任状,建立责任监督机制和追究制度,把责任落实到防汛行政责任人、具体部门和技术责任人。此外,还在公众媒体上公布水库防汛责任人名单,主动接受社会的监督。水库防汛安全责任制的落实,为水库防洪抗旱减灾提供了强有力的组织保障。

二是加大了病险水库除险加固力度。近年来,国家和地方集中力量,开展了以病险水库除险加固为重点的防洪保安工程建设,取得了巨大的成效。1998年大水以后,国家先后分两批将3345座病险水库的除险加固工程列入中央补助计划,累计投入158亿元补助了1217座水库的除险加固工程。第一批1346座病险水库中已开工926座,中央投资到位的有841座,其中729座重点大中型水库已开工649座,中央投资到位的有575座。第二批1999座水库除险加固项目于2003年底启动,已开工94座,计划在3~4年内全部完成。经过除险加固的水库安全标准显著提高,防汛调度现代化手段大大加强,为安全度汛奠定了较好的物质基础。广东、浙江、福建等省病险水库除险加固工作走在了全国的前列。

三是加强了水库防洪调度非工程措施建设。非工程措施是水库实现防洪和兴利功能的重要手段。1998年以来,通过不断建设,全国约三分之二的大型水库、三分之一的中型水库基本建成了防汛通讯、计算机网络、水文信息采集、决策支持等配套的防汛指挥调度系统,有效地延长了洪水预见期,提高了洪水预报精度,为保证水库安全、科学调度洪水,充分发挥水库的防洪和兴利综合效益提供了技术保障。

四是组建了水库抗洪抢险队伍,及时、有效地抢护了各类水库险情。水库险情通常发生在天气条件恶劣、库水位较高之时,其抢护任务艰巨、专业性强,难度往往很大,仅靠水库管理单位是不行的。因此,许多水库管理单位在制定抢险预案、贮备防汛物资的同时,组建了专业抢险队伍,并与当地政府和驻军联系落实了后备抢险队伍。近几年的水库抗洪抢险充分体现了专群结合、军民联防、部门协同作战的特点,及时有效地抢护了滑坡、坍塌、渗漏等许多重大险情,避免了险情的进一步恶化和重大灾害事故的发生。

五是进一步完善了水库安全监测和管理制度。历史一再证明,水库出险往往不分季节、不分时段,非汛期、低水位、晴天垮坝的事故时有发生,因此加强水库的日常安全观测和管理十分重要。为了保障水库的安全运行,全国大型和多数重点中型水库都建设了工程安全观测设施,完善了安全监测和管理制度,并重点加强了对大坝、泄洪设施等主体工程的监测。基于对大坝压力、渗漏、位移等观测数据的及时分析和评估,水库管理单位能够随时掌握工程运行状况,确保了水库险情的早发现、早处理,把险情消灭在萌芽之中。

以上几点,既是我国水库安全度汛工作的宝贵经验,也是进一步做好水库安全度汛工作的基本要求,应当继续坚持,不断完善和提高。

二、剖析问题,认清水库安全度汛面临的严峻形势

正确评估我国水库度汛安全工作面临的形势,对于把握水库安全度汛工作的重点,确保水库安全度汛十分必要。从目前各地水库工程状况、各项度汛准备工作以及所掌握的气象预测情况看,今年水库防汛安全形势不容乐观。

一是水库工程状况令人担忧。目前全国病险水库有约3万座,占水库总数的36%,其中大中型水库的病险率接近30%,小型水库的病险率更高。这些病险水库,尤其是小型水库绝大部分兴建于上世纪5070年代,受当时社会、经济、技术条件等因素的制约,工程存在着先天不足、后天失修、病险严重等问题。主要表现为:水库大坝防洪能力低;水库抗震标准不够;白蚁危害严重;坝体存在安全隐患;水库泄洪能力不足,溢洪道、泄洪涵闸冲刷严重,闸门与启闭机不配套、设备陈旧、老化锈蚀;水库管理设施简陋陈旧,缺少甚至根本没有观测设备等。长期以来,这些病险水库不但难以发挥防洪减灾效益,工程本身已成为安全度汛的薄弱环节和心腹之患,是造成水库防汛工作任务艰巨的客观原因。

二是仍有部分水库防汛安全行政首长负责制不够落实。经检查,一些地区部分行政领导对水库安全度汛工作重视不够,对水库的工程状况和调节能力盲目乐观,对水库调度失误或水库失事后果的严重性认识不足,甚至认为来点水、出点险水库可以挡得住、顶得起。长期干旱缺水地区,一些干部盼水心切,往往只重视水库蓄水效益,忽视防洪安全问题。一些以发电为主的水库没有明确政府的行政责任人,一旦发生险情或重大汛情,不利于水库与上下游的沟通与联系,不利于及时组织险情抢护和人员转移。还有少数水库的防汛行政责任人从未到所负责的水库检查过,情况不明,责任制流于形式,更谈不上解决实际问题。一旦遇到大水,必然无法履行一个合格的指挥员应当承担的职责,极易贻误战机,错误决策,造成严重后果。

三是不少中小型水库管理机构不健全,人员素质亟待提高。目前一些地方对中小型水库管理重视不够。相当一部分小型水库既无专门管理机构,也无专职管理人员,更没有健全的管理制度。在农村水利产权制度改革过程中,有些小水库承包、租赁给个人时没有明确工程管理维护责任,导致水库工程长期疏于管理、老化失修。近些年来,一些非水利专业和不熟悉水利工作的人员相继走上水库管理岗位,他们缺乏应有的专业知识,难以根据雨水情进行科学调度,不能正确判断大坝安全状况并及时有效处理突发性险情,影响了水库的安全运行和工程效益的充分发挥。

四是一些水库安全度汛准备工作不到位。目前水库通讯设施差、预警预报手段落后、防汛预案可操作性差、抢险物资缺乏、值班纪律涣散、调度手段落后等方面的问题依然存在。大部分小型水库没有通讯设施,一旦发生险情就只能通过烽火、鸣枪等手段示警。大中小型水库中,分别有29%65%97%的水库库区没有雨水情测报设施,无法准确掌握雨水情并进行洪水预测预报,防汛调度心中无数。许多水库没有防汛预案,抢险物资缺乏,如发生重大险情,仓促上阵,必然抢险不力、贻误时机,并造成严重后果。

正是由于以上原因,水库垮坝并导致人员伤亡事件时有发生。自1954年有垮坝统计资料以来至2003年底,全国累计垮坝3484座,年均垮坝近70座。其中20世纪70年代水库垮坝数量最多,年均垮坝204座;20世纪90年代以来垮坝数量最少,年均垮坝18座,其中2001年和2003年每年垮坝水库都为4座。随着我国经济社会的迅速发展,无论是从维护安定有序的经济发展环境,还是从履行政府职责、确保人民群众生命财产安全的角度来讲,任何一个地区都淹不得、淹不起。现在人们已经无法想象“75.8”河南省板桥、石漫滩水库垮坝失事重现的后果。1993年,青海省沟后水库(小型)溃坝,瞬间冲毁1000多户房舍,288人丧生,上千人受伤,中央领导同志亲自部署救灾和善后工作。2003年垮坝的小型水库中,内蒙古五号河水库汛期没有执行县防汛指挥部制定的空库迎汛的度汛方案;云南小李湾水库无通讯设施、无交通道路、无专业管理人员、汛期夜晚无人值守。2004121日,正在实施除险加固的新疆八一水库因管理混乱、除险加固工期安排不合理等一系列人为问题,造成水库溃坝,13800人被迫临时转移,幸好没有造成人员伤亡,但事故本身造成的社会影响相当恶劣。

这些事实表明,在造成水库垮坝的各种因素中,自然因素是一方面,防汛准备不足、麻痹大意、管理混乱、不能科学合理调度洪水等人为的原因都有可能导致水库严重灾害性事故的发生。随着我国经济社会的发展,水库垮坝带来的毁灭性灾害损失将是巨大的。

此外今年的气象预测形势不容乐观。据气象部门预测,汛期我国可能出现南北两支多雨带。北方多雨带位于东北地区南部、华北北部和西部、黄河上中游大部至新疆北部等地区,其中内蒙古中部和河套地区及新疆北部的部分地区偏多2~4成;南方大部分地区降雨比去年增多,多雨带位于江南南部至华南东部,其中广东东部偏多2~3成。此外,长江中游沿江和青藏高原东南部地区也可能较常年偏多。由于影响天气的因素很多,对水库安全度汛威胁最大的局部强暴雨常常发生但又难以预报。根据以往的经验,预报降雨偏少的地区仍有可能发生大的洪涝灾害。据统计,已多年没来大水的海河、黄河流域发生大洪水的可能性在增加。对此,各地要高度重视,切不可心存侥幸。

综上分析,今年全国水库安全度汛形势仍然十分严峻,对此,各地要进一步提高认识,增强危机感和责任感。要统一思想,从维护改革开放和现代化建设全局的高度,认清水库安全度汛工作在经济社会发展中所占的特殊位置,充分认识做好水库度汛安全工作的重要性及水库垮坝后果的极端严重性。全国各地将全面进入主汛期,我们要充分估计可能出现的复杂局面,立足于防大汛、抢大险、救大灾,克服麻痹侥幸思想,把水库安全度汛工作作为一件大事、要事抓紧抓好。

三、落实责任,全力以赴确保今年水库安全度汛

党中央、国务院非常重视防汛工作,特别关心水库的安全度汛。温家宝总理最近做出重要批示:“雨季到了,国家防总要发出紧急通知,要求各地重视和加强防汛工作,特别要对病险水库进行检查,做好防洪紧急预案。”回良玉副总理要求:“各地要强化中小型水库防汛抗洪措施,抓紧制定病险水库保坝预案,确保水库的安全。”

今年国家防总确定的全国水库安全度汛工作目标是“三个确保”:一是落实责任,加强管理,确保大型和重点中型水库不垮坝、一般中型和小型水库设防标准内洪水不垮坝;二是采取措施,全力抢护,遇超标准洪水时确保人民群众生命安全;三是科学防控,统一调度,确保水库防洪和兴利综合效益的充分发挥。

各地要认真贯彻落实中央领导同志的指示精神,严格按照国家防总所确定的今年水库安全度汛工作目标,切实加强工作督查,找准难点,突出重点,狠抓水库安全度汛各项关键措施的落实。

(一)加强领导,进一步强化水库安全责任追究制度

各级人民政府、防汛抗旱指挥部和水库管理单位要坚持“以人为本”,从保障社会安定和全面建设小康社会的高度,始终把确保人民群众生命安全放在首位,建立健全以行政首长负责制为核心的水库防汛安全责任制。各地要明确各级政府水库防汛安全行政责任人、部门责任人和水库管理单位的安全与技术责任人,并层层签订责任书。同时,要通过各类媒体公布防洪重点水库和重点病险水库的防汛责任人,接受社会监督。刚刚接手分管防汛工作的行政领导,一定要安排专门时间过问水库防汛准备情况,现场检查重点工程,抓紧熟悉情况,扎扎实实地把水库防汛工作部署好、组织好,尽快成为一名合格的指挥员。

各级防汛抗旱指挥部要在今年的防汛工作中突出强化水库防汛责任监督和责任追究制度。要通过监督和检查,督促各级水库防汛责任人、责任单位或部门切实履行水库安全职责,必要时要向社会通报监督和检查的结果。一旦发生水库安全事故,要根据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》(国务院令第302号)和相关法律法规,严肃追究有关人员的责任,构成犯罪的要依法追究刑事责任。要做到事故原因没查清不放过、责任人没处理不放过、整改措施没落实不放过、有关人员没受到教育不放过。

(二)强化管理,扎实做好水库安全度汛各项准备工作

一要加强水库日常工作的规范化管理。管理不善是造成水库安全事故的主要原因之一。所有水库都要落实专职的管护人员,严重影响城镇、重要交通干线、重要设施等安全的水库必须强化管理机构、配备高素质的管理人员。各级政府水库管理部门和水库工程管理单位要防患于未然,完善相关的水库管理规章制度,为防汛应急管理提供支撑和保障。水库管理部门要与水库管理单位签订水库安全管理责任书,确保责任到人。汛期水库管理人员要落实值班巡查制度,做好水库水情记录,加强水库大坝安全监测及工程异常情况记录报告等日常维护管理工作。遭遇较大暴雨、洪水、台风时,应按规定坚守岗位,昼夜值班,增加巡查次数,发现隐患险情及时报告并做好应急处置工作。

二要高度重视病险水库和正在除险加固水库的安全度汛工作。要按照分级负责的原则,就水库的度汛隐患逐一落实处理措施,限期完成。一时难以处理的,要认真落实应急预案,必要时要降低水库运行水位直至空库运行,确保安全度汛。跨汛期施工的除险加固项目要落实施工围堰等临时工程的度汛预案和应急抢险方案。要切实加强水库除险加固基建管理,严格履行基建程序,认真执行“三制”,加强计划和资金管理,确保施工质量。各地要认真汲取新疆八一水库垮坝教训,以此为戒,坚决杜绝此类事件的再次发生。此外,水库管理单位和除险加固的项目法人要切实做好竣工验收、蓄水试运行和防汛交接等工作,严格交接手续。

三要认真做好租赁、承包和个体所有的水库防汛管理工作。要切实加强对严重影响下游防洪安全并实施了租赁、承包和个体所有水库的防汛管理。要按照分级负责的原则,明确这些水库的防汛行政责任人、政府管理部门、汛期水库管理单位的具体防汛职责以及日常管理、工程维护等方面的安全责任,防止在防汛工作衔接和防汛责任制落实上出现疏漏。要认真做好这类水库管理人员的业务培训工作,提高水库的工程管理和防洪调度水平。

四要保证水库各项度汛准备工作及时到位。各地要在主汛期来临之前,深入细致地对所有水库进行再检查,切实做到责任、队伍、方案、物料和报警五落实。对于发现的问题要集中力量、限期整改并备案留察。要结合实际情况及时修订完善水库度汛应急方案,尤其要做好重大险情的抢护方案和下游群众的紧急转移方案。预案一旦确定,就要不折不扣执行,逐项逐条落实具体措施,明确责任,确保到位。位于地震多发区的水库要未雨绸缪,制定相应的抗震救灾预案。要落实水库防汛抢险队伍,加强抢险技术培训,切实提高抢险队伍的应变和实战能力。在防汛物资方面,要根据实际情况有针对性地在水库集中储备一定数量的抢险物资,确保一旦发生险情能调得出、用得上。

(三)明确职责,严格执行水库汛期调度运用方案

汛期水库运行要严格执行经批准的调度运用方案,服从有管辖权的防汛指挥机构的调度指挥和监督。任何单位和个人不得干扰水库的防洪调度运用,不得擅自在汛期限制水位以上蓄水。遇紧急情况时,有管辖权的防汛指挥部应按照兴利服从防洪的原则对水库实施统一调度,下级防汛指挥部要坚决服从上级防汛指挥部的指挥和调度。地方各有关部门在防汛工作中要顾全大局,严守纪律,坚持局部利益服从全局利益,坚持团结治水。这要作为一条严肃的纪律,严格执行。

(四)科学防控,进一步发挥水库防洪和兴利综合效益

水库承担着防洪和兴利的双重任务。随着社会经济的发展,水库的防洪任务越来越重,兴利要求也越来越高,不仅要满足日益增长的水资源需求,还要在恢复与改善生态环境、稳定河势和控导工程等方面发挥重要作用。绝大部分中小型水库分布在农村,水库安全度汛和灌溉、供水等兴利效益的发挥直接关系到农村稳定、农业增产和农民增收。有限的库容既要留足防洪库容迎汛保安,又要蓄水兴利,特别是在北方干旱地区,水库防洪与供水、灌溉、发电等之间的矛盾非常突出。这是当前水库安全度汛面临的一个突出问题,必须正确对待。

处理防洪与兴利关系要紧紧把握“以人为本,确保人民群众生命安全”这一基本原则。“皮之不存,毛之焉附”,离开水库自身的安全,水库兴利效益的发挥就无从谈起,更何况水库溃坝后带来的人民群众生命损失是无法补偿的。处理防洪与兴利矛盾的落脚点要放在“科学防控”上,不断提高水库调度的科技水平。要切实加强相关的基础工作,深入研究水旱灾害发生的特点和规律,充分利用已建成的水库雨水情测报系统、防洪调度系统、大坝安全观测系统等科技手段,综合权衡效益、损失和风险,制定科学合理的调度方案。水库实时调度中要以水库大坝安全为前提,以批准的调度运用方案为依据,充分听取专家意见,科学决策。各级政府和防汛抗旱指挥部要根据新时期水利工作的特点和要求,按照由控制洪水向洪水管理转变、由单一抗旱向全面抗旱转变的防汛抗旱工作新思路,在实践中不断总结经验教训,切实加强水库与堤防、分蓄洪区联合调度、水库自身优化调度、水库库(坝)群联合调度等方面的探索和研究,充分发挥包括水库在内的水利与防洪工程体系的防洪减灾与兴利作用。科学防控,不断提高水库调度的科技水平,将成为今后一个时期内我国大型和重点中型水库安全度汛的中心工作。

(五)统一指挥,充分发挥政府防汛指挥部的职能作用

近年来,随着我国经济社会的发展,水库建设和运行管理主体进一步多元化,部分水库出现汛期防汛管理职责界定不清、防汛责任制不落实、汛期调度运用计划审批与执行不规范等问题。电力体制改革后,一些在流域防洪中起重要作用的大中型水电站出现了政府主管部门和防汛责任不明确的现象,客观上影响了水库防汛工作的开展。各地、各有关单位要认真贯彻落实近期国家防总《关于进一步加强水库防汛管理工作的通知》(国汛[2004]3号)精神,切实加强新时期我国水库防汛管理工作。各级防汛抗旱指挥部要充分发挥职能作用,加强同建设、农垦、电力等部门或单位的联系,加强组织协调,理顺关系,密切配合,统一指挥,协同作战,确保水库防洪安全。

同志们,水库安全度汛工作任务重、责任大。我们一定要以“如履薄冰,戒慎恐惧”的工作态度和对人民高度负责的强烈责任感,把人民群众生命安全放在首位,努力实践“三个代表”重要思想,树立和落实科学的发展观,开拓创新,扎实工作,把水库各项安全度汛工作进一步落到实处,努力夺取今年防汛防旱斗争的全面胜利!

(责任编辑:gww110)  
 
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